解讀｜全面推動全國碳市場建設(shè)，進(jìn)一步強(qiáng)化數(shù)據(jù)質(zhì)量管理

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日對外發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型 加強(qiáng)全國碳市場建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》的出臺不僅為我國碳市場建設(shè)任務(wù)作出全局性、系統(tǒng)性部署，同時也為“十五五”規(guī)劃階段及未來市場的運(yùn)行和發(fā)展奠定了重要政策和制度基礎(chǔ)。

 

對進(jìn)一步強(qiáng)化碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理具有重要意義

 

溫室氣體排放數(shù)據(jù)質(zhì)量是保障全國碳排放權(quán)交易市場健康有序發(fā)展的生命線，也是市場健康運(yùn)行的基礎(chǔ)和前提。隨著全國碳排放權(quán)交易市場的建設(shè)與發(fā)展，碳核算與核查、碳監(jiān)測、碳咨詢等新興領(lǐng)域?qū)⒂瓉砜焖侔l(fā)展。《意見》的出臺對數(shù)據(jù)質(zhì)量管理工作主要有以下三方面的重要意義。

 

一是持續(xù)夯實(shí)全國碳排放權(quán)交易市場數(shù)據(jù)高質(zhì)量管理。當(dāng)前，全國碳排放權(quán)交易市場已構(gòu)建起“法規(guī)+部門規(guī)章+規(guī)范性文件+技術(shù)規(guī)范”的多層級制度體系，為納入行業(yè)的高質(zhì)量碳排放數(shù)據(jù)管理奠定了以法治為核心的全要素管理體系。在此基礎(chǔ)上，《意見》進(jìn)一步明確碳排放數(shù)據(jù)管理工作重點(diǎn)并從數(shù)據(jù)管理體制機(jī)制、數(shù)據(jù)管理環(huán)節(jié)、技術(shù)機(jī)構(gòu)管理等方面進(jìn)行工作部署，實(shí)現(xiàn)源頭管理和事中事后監(jiān)管協(xié)同，將有效提升重點(diǎn)排放單位碳排放統(tǒng)計核算能力、各級生態(tài)環(huán)境主管部門監(jiān)管能力、相關(guān)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)專業(yè)能力。同時，《意見》與《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》規(guī)定銜接，明確將依法進(jìn)行監(jiān)督管理，包括加強(qiáng)重點(diǎn)排放單位、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)信用監(jiān)督管理，加大違法違規(guī)行為查處力度，對弄虛作假行為保持高壓嚴(yán)打態(tài)勢。

 

二是創(chuàng)新數(shù)據(jù)質(zhì)量管理機(jī)制，有效提高管理效率。技術(shù)賦能是碳市場高質(zhì)量運(yùn)行的關(guān)鍵支撐，《意見》明確了應(yīng)有序推進(jìn)重點(diǎn)排放單位增設(shè)碳排放管理信息化模塊，加快大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)在碳排放數(shù)據(jù)管理等運(yùn)用，探索開展基于自動監(jiān)測的碳排放核算等重點(diǎn)工作任務(wù)，有序推動發(fā)電、鋼鐵、水泥等行業(yè)企業(yè)安裝自動監(jiān)測設(shè)備。一方面著力提升企業(yè)綜合管理決策效率、科學(xué)降低管理成本，另一方面將有效提高生態(tài)環(huán)境主管部門監(jiān)管效能，推動碳排放數(shù)據(jù)風(fēng)險總體可控、高質(zhì)量數(shù)據(jù)獲取和使用。此外，《意見》還創(chuàng)新性提出對碳排放報告持續(xù)保持高質(zhì)量的重點(diǎn)排放單位可簡化核查，進(jìn)一步探索數(shù)據(jù)管理新方式。

 

三是為建設(shè)更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場打好數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。標(biāo)準(zhǔn)化、透明度高的碳排放數(shù)據(jù)是推動更加有效、更有活力、更具國際影響力市場建設(shè)的基礎(chǔ)，《意見》對推動核算與報告指南的標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)化和國際化提出明確要求。與此同時，還要求完善碳排放信息披露制度和數(shù)據(jù)部門共享機(jī)制，包括按照有關(guān)要求及時公開排放相關(guān)信息，接受社會監(jiān)督，為從數(shù)據(jù)出發(fā)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)、國際化的碳排放市場提供堅(jiān)實(shí)政策支撐。

 

進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)質(zhì)量管理體系

 

《意見》有助于鞏固并持續(xù)完善數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管體系。其注重建立一個與全國碳排放權(quán)交易市場發(fā)展階段相適應(yīng)的數(shù)據(jù)監(jiān)管體系，即在執(zhí)行中需統(tǒng)一監(jiān)督管理、權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行高效。具體要求包括以下兩個方面。

 

一是推動碳排放數(shù)據(jù)聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建與優(yōu)化，要求生態(tài)環(huán)境部會同國務(wù)院有關(guān)部門加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、健全管理體制，推動建設(shè)全鏈條、數(shù)字化、智能化的全國碳排放權(quán)交易市場管理系統(tǒng)的建設(shè)和運(yùn)行，形成監(jiān)管協(xié)作合力、確保各項(xiàng)工作有效銜接和順利推進(jìn)，形成全方位、全要素的全國碳排放權(quán)交易市場數(shù)據(jù)質(zhì)量管理框架，同時保障數(shù)據(jù)安全。

 

二是進(jìn)一步明確全國碳排放權(quán)交易市場各參與主體的責(zé)任義務(wù)，重點(diǎn)排放單位應(yīng)履行碳排放核算與報告的主體責(zé)任，推動企業(yè)建立健全碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量內(nèi)部管理制度；核查機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格遵循客觀獨(dú)立、誠實(shí)守信、公平公正、專業(yè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑瓌t，對碳排放進(jìn)行全面核實(shí)查證，確保審定、核查結(jié)果的準(zhǔn)確性和可信度；地方生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管部門等相關(guān)主管部門應(yīng)支撐履行一線監(jiān)管職能，加強(qiáng)碳排放數(shù)據(jù)日常監(jiān)督管理，利用好信息化工具提升監(jiān)管效率。

 

《意見》強(qiáng)化并規(guī)范了碳排放核算報告與核查制度。對數(shù)據(jù)日常管理環(huán)節(jié)明確了應(yīng)實(shí)施重點(diǎn)排放單位關(guān)鍵參數(shù)月度存證，并要求著力進(jìn)一步強(qiáng)化和規(guī)范碳排放核算和核查管理制度。

 

一方面，要求結(jié)合全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)不同階段和要求，持續(xù)健全企業(yè)溫室氣體排放報告制度，一是加快修訂相關(guān)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)溫室氣體核算與報告指南，并在條件成熟后轉(zhuǎn)化為國家標(biāo)準(zhǔn)；二是探索實(shí)施碳排放核算分類管理，完善基于排放因子法的核算體系；三是加強(qiáng)碳排放關(guān)鍵計量器具配備、使用和管理依法進(jìn)行檢定或校準(zhǔn)，并研究制定計量技術(shù)規(guī)范，實(shí)施碳排放計量審查。另一方面，持續(xù)完善重點(diǎn)行業(yè)核查技術(shù)規(guī)范和核查機(jī)制，包括明確核查要點(diǎn)和要求、規(guī)范核查流程，從后端為高質(zhì)量數(shù)據(jù)管理“保底線、守紅線”。

 

《意見》構(gòu)建完善了技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系。技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)作為向重點(diǎn)排放單位或生態(tài)環(huán)境主管部門提供碳排放報告咨詢、核查、檢驗(yàn)檢測等服務(wù)的專業(yè)技術(shù)提供方，是碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的關(guān)鍵一環(huán)。

 

對此，《意見》要求對提供碳排放咨詢服務(wù)、碳排放數(shù)據(jù)核算與年度排放報告核查服務(wù)、關(guān)鍵參數(shù)檢驗(yàn)檢測服務(wù)的三類技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)管。一是對全國碳排放權(quán)交易市場核查機(jī)構(gòu)實(shí)施認(rèn)證機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理，明確準(zhǔn)入條件、行為規(guī)范和退出機(jī)制；二是加強(qiáng)碳排放相關(guān)檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)管理，建立違規(guī)機(jī)構(gòu)的清出機(jī)制；三是積極培育咨詢服務(wù)、檢驗(yàn)檢測、審定核查等技術(shù)服務(wù)業(yè)。同時，定期開展評估，促進(jìn)第三方技術(shù)服務(wù)市場健康持續(xù)發(fā)展，推動技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)行業(yè)自律管理。

 

下一步工作考慮

 

《意見》的出臺為進(jìn)一步強(qiáng)化全國碳排放權(quán)交易市場數(shù)據(jù)質(zhì)量管理提供了重要方向和思路，下一步，應(yīng)積極落實(shí)《意見》相關(guān)要求，不斷提升碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量，為全國碳排放權(quán)交易市場的健康運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展提供支撐。

 

持續(xù)完善數(shù)據(jù)管理相關(guān)制度規(guī)范，構(gòu)建完善技術(shù)規(guī)范體系。盡快修訂出臺《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，進(jìn)一步細(xì)化全國碳排放權(quán)交易市場數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的相關(guān)要求。持續(xù)完善重點(diǎn)排放行業(yè)核算核查技術(shù)規(guī)范和計量監(jiān)測體系，推動計量方式、計量器具安裝和使用、檢定校準(zhǔn)、計量能力等計量管理的統(tǒng)一規(guī)范。二是鼓勵有條件的地方和企業(yè)探索創(chuàng)新數(shù)據(jù)質(zhì)量管理模式。加速推進(jìn)有條件企業(yè)的計量器具外接端口數(shù)據(jù)與全國碳排放權(quán)交易市場管理平臺的對接，探索深化二氧化碳在線監(jiān)測在水泥等行業(yè)和試點(diǎn)中的應(yīng)用。三是充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能大模型等工具，強(qiáng)化全國碳排放權(quán)交易市場管理平臺的數(shù)據(jù)信息化管理模式，結(jié)合行業(yè)特性進(jìn)一步細(xì)化數(shù)據(jù)質(zhì)量管理風(fēng)險點(diǎn)和風(fēng)險等級，持續(xù)提高異常數(shù)據(jù)識別預(yù)警精確度。

 

嚴(yán)格落實(shí)“國家—省—市”三級聯(lián)審，構(gòu)建完善聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。依托“國家—省—市”三級聯(lián)審機(jī)制，進(jìn)一步壓實(shí)重點(diǎn)排放單位主體責(zé)任、發(fā)揮地方生態(tài)環(huán)境主管部門監(jiān)管作用，將數(shù)據(jù)質(zhì)量控制方案管理、關(guān)鍵參數(shù)月度審核、計量器具管理、原始記錄和臺賬管理等作為數(shù)據(jù)質(zhì)量日常管理重點(diǎn)環(huán)節(jié)開展監(jiān)督管理，并將年度核查重點(diǎn)為全面核實(shí)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，保障數(shù)據(jù)真實(shí)有效。在上述監(jiān)管手段的基礎(chǔ)上，結(jié)合發(fā)現(xiàn)的典型數(shù)據(jù)質(zhì)量問題線索開展監(jiān)督幫扶、飛行檢查等工作，進(jìn)一步防止數(shù)據(jù)質(zhì)量管理系統(tǒng)性風(fēng)險。同時，結(jié)合《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》實(shí)施，適時讓法律“亮劍”，為數(shù)據(jù)質(zhì)量保駕護(hù)航。

 

壓實(shí)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理主體責(zé)任，全面提升市場各類參與方能力水平。一是強(qiáng)化對各類參與主體的政策宣貫和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。應(yīng)結(jié)合《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》等有關(guān)制度規(guī)范和全國碳排放權(quán)交易市場有關(guān)工作部署，通過線上線下培訓(xùn)、“百問百答”等多種形式對各類參與主體加強(qiáng)政策宣貫和指導(dǎo)，為地方做好管理和技術(shù)方面咨詢，擴(kuò)充碳排放管理師資力量，強(qiáng)化碳排放管理執(zhí)法水平。二是調(diào)動地方生態(tài)環(huán)境部門和行業(yè)協(xié)會力量進(jìn)一步強(qiáng)化培訓(xùn)。組織地方生態(tài)環(huán)境主管部門、相關(guān)行業(yè)協(xié)會對重點(diǎn)排放單位、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)開展數(shù)據(jù)質(zhì)量管理能力建設(shè)，有效提升其對數(shù)據(jù)真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性的責(zé)任意識和能力。

 

（作者：張昕 張敏思   作者單位：國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心）