【“十五五”經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要目標(biāo)解讀】積極穩(wěn)妥推進(jìn)和實現(xiàn)碳達(dá)峰

推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，是我國對國際社會的莊嚴(yán)承諾，也是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。對照“二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值”目標(biāo)，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）提出了“積極穩(wěn)妥推進(jìn)和實現(xiàn)碳達(dá)峰”的要求?！督ㄗh》以碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)為牽引，對加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型作出具體部署，為如期實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)提供了有力支撐。

 

邁入低碳發(fā)展新征程

 

《建議》明確提出以碳達(dá)峰碳中和為牽引，強(qiáng)調(diào)協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長，增強(qiáng)綠色發(fā)展動能。

 

“十四五”期間，我國積極推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，為全球氣候治理作出了重要貢獻(xiàn)。日前，在巴西貝倫《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第三十次締約方大會期間舉辦的聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）建筑與氣候政府間理事會部長級會議及“中國碳達(dá)峰碳中和之路”和“中國能源轉(zhuǎn)型與新能源發(fā)展”兩場“中國角”主題邊會上，國家發(fā)展改革委環(huán)資司司長王善成圍繞近日發(fā)布的《碳達(dá)峰碳中和的中國行動》白皮書，分享了我國碳達(dá)峰碳中和重大宣示5年來取得的進(jìn)展和成效。

 

5年來，我國構(gòu)建了系統(tǒng)完備的碳減排頂層設(shè)計和政策體系，省級政府普遍出臺了本地區(qū)碳達(dá)峰實施方案；加快構(gòu)建綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系，已培育6400多家綠色工廠和490余個綠色工業(yè)園區(qū)，新能源汽車產(chǎn)銷量領(lǐng)跑全球；建成全球最大的可再生能源體系，可再生能源裝機(jī)占全部發(fā)電裝機(jī)比重近60%，風(fēng)電、太陽能發(fā)電裝機(jī)容量提前6年多完成2030年目標(biāo)；作為最大清潔技術(shù)出口國，提供了全球70%的風(fēng)電設(shè)備和80%的光伏組件，推動風(fēng)光發(fā)電成本大幅下降，為全球應(yīng)對氣候變化和綠色低碳發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。

 

氣候變化是國際社會普遍關(guān)注的重大全球性挑戰(zhàn)，事關(guān)人類未來和各國發(fā)展。在2025年中國環(huán)境戰(zhàn)略與政策學(xué)術(shù)年會上，國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心戰(zhàn)略規(guī)劃研究部主任柴麒敏介紹，“十五五”時期不僅是我國實現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰等國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)的戰(zhàn)略攻堅期，也是銜接碳達(dá)峰后全經(jīng)濟(jì)范圍溫室氣體總量減排目標(biāo)的關(guān)鍵窗口期。

 

柴麒敏表示，宣布新一輪國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，是我國首次提出碳達(dá)峰階段后全經(jīng)濟(jì)范圍、全溫室氣體凈排放下降等一攬子應(yīng)對氣候變化目標(biāo)，系統(tǒng)性構(gòu)建了涵蓋能源和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、政策工具創(chuàng)新等多維度指標(biāo)的行動綱領(lǐng)，標(biāo)志著我國邁入了更加系統(tǒng)全面的低碳韌性發(fā)展新征程，并將為《巴黎協(xié)定》長期目標(biāo)實現(xiàn)作出積極貢獻(xiàn)，也為“十五五”應(yīng)對氣候變化工作提出了新的部署和要求。

 

實施碳排放雙控制度

 

《建議》提出，實施碳排放總量和強(qiáng)度雙控制度。完善碳排放統(tǒng)計核算體系，穩(wěn)步實施地方碳考核、行業(yè)碳管控、企業(yè)碳管理、項目碳評價、產(chǎn)品碳足跡等政策制度。從過去的能耗雙控制度，到現(xiàn)在全面轉(zhuǎn)向碳排放雙控制度，這是全面綠色轉(zhuǎn)型的“指揮棒”。

 

中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院能源研究所研究員朱松麗表示，從“十四五”及過往經(jīng)驗看，能源總量和結(jié)構(gòu)對控碳具有決定性作用。除了大力發(fā)展非化石能源，節(jié)能、提高能效依然具有“第一生產(chǎn)力”屬性。因此，從能耗雙控向碳雙控轉(zhuǎn)換的過程中，節(jié)能和提高能效依然具有關(guān)鍵意義。“十五五”期間，需通過市場與激勵機(jī)制，進(jìn)一步推動高耗能行業(yè)節(jié)能降耗，對新增基礎(chǔ)設(shè)施開展能效和碳雙評估，助力能源電力轉(zhuǎn)型加速進(jìn)行。

 

談到電力行業(yè)如何落實國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，中國華能集團(tuán)有限公司能源研究院院長舒安杰說，電力行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型是實現(xiàn)國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)的重點，不僅要自身實現(xiàn)零碳，還要通過電能替代助力工業(yè)、交通、建筑等部門脫碳。當(dāng)前電力低碳轉(zhuǎn)型已全面進(jìn)入硬約束階段，面臨統(tǒng)籌保供與減排難度大、新能源安全經(jīng)濟(jì)可靠替代能力尚未形成等挑戰(zhàn)，需強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，保持新能源快速發(fā)展節(jié)奏，完善適應(yīng)高比例新能源的市場機(jī)制，加強(qiáng)碳排放雙控基礎(chǔ)能力建設(shè)，加快新型電力系統(tǒng)技術(shù)攻關(guān)，確保如期實現(xiàn)國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)。

 

中國石油集團(tuán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院能源戰(zhàn)略研究所所長袁榴艷認(rèn)為，未來我國能源結(jié)構(gòu)將由“一煤獨大”轉(zhuǎn)向“多能互補(bǔ)”。石油的主體作用將由“供能保障”逐步轉(zhuǎn)向“交通用能保障+原材料保障并重”；天然氣的主體作用將由“清潔替代”進(jìn)一步擴(kuò)展至“減污降碳協(xié)同替代+支撐新能源規(guī)模發(fā)展”。

 

完善適應(yīng)氣候變化工作體系

 

《建議》提出，擴(kuò)大全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋范圍，加快溫室氣體自愿減排交易市場建設(shè)。完善適應(yīng)氣候變化工作體系，提升應(yīng)對氣候變化特別是極端天氣能力。

 

清華大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究所所長張希良表示，當(dāng)前全國碳排放權(quán)交易市場能夠為全國70%的碳排放權(quán)確定價格，并推動這部分經(jīng)濟(jì)體率先實現(xiàn)碳排放“雙控”。他建議，一方面通過擴(kuò)大強(qiáng)制碳市場的行業(yè)覆蓋范圍，引入配額有償分配方法，引入第三方投資機(jī)構(gòu)，開展配額衍生品交易等方式提高強(qiáng)制碳市場減碳的效益和效率；另一方面改革國家碳排放目標(biāo)分解考核方式，由強(qiáng)制碳市場管控重點行業(yè)和重點企業(yè)的碳排放，碳市場管控范圍以外的碳排放則由地方分擔(dān)負(fù)責(zé)。

 

國內(nèi)外碳市場普遍出現(xiàn)過碳價的較大波動。生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究部副主任朱磊認(rèn)為，通過政策的宏觀調(diào)控等適當(dāng)措施，可實現(xiàn)對碳價的正面引導(dǎo)。目前，全國碳市場覆蓋有限、交易主體和交易產(chǎn)品較為單一，市場活力有待進(jìn)一步提升。建議出臺短期配額供給調(diào)控政策；啟動投資機(jī)構(gòu)入市，分階段引入不同類型投資機(jī)構(gòu)；開展配額質(zhì)押、回購等金融業(yè)務(wù)，引導(dǎo)市場形成多元化的配額需求；印發(fā)發(fā)電行業(yè)中長期配額分配方案，向市場釋放中長期政策信號。

 

此外，新一輪國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)提出“氣候適應(yīng)型社會基本建成”，這是我國未來10年適應(yīng)氣候變化工作的總方針，為適應(yīng)行動廣泛深入開展指明方向。中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展研究所研究員許吟隆表示，生態(tài)文明建設(shè)是推進(jìn)適應(yīng)工作的重要抓手，需進(jìn)一步挖掘生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，發(fā)揮其氣候調(diào)節(jié)作用。優(yōu)先事項包括提升公眾適應(yīng)意識，強(qiáng)化科技研發(fā)與支撐，發(fā)布適應(yīng)技術(shù)指南，構(gòu)建考核指標(biāo)體系，加強(qiáng)能力建設(shè)與工具開發(fā)，構(gòu)建適應(yīng)技術(shù)體系等。