《碳排放權交易“領跑”中國碳治理》 碳交易VS碳稅：中國為何選擇這條減排路徑？

近日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《全國碳排放權交易市場覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)工作方案》，標志著自2021年7月正式啟動以來的全國碳排放權交易市場迎來首次擴圍。4月15日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關于做好2025年全國碳排放權交易市場有關工作的通知》，就加強重點排放單位名錄管理、碳排放數(shù)據(jù)質量管理、碳排放配額分配清繳管理等有關工作作出具體部署。

 

回顧過往，早在2013年3月財政部、環(huán)保部等部門聯(lián)合向國務院提交的環(huán)境保護稅立法申請送審稿中，并沒有提及碳稅。2016年6月30日，中國向《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書處提交的《強化應對氣候變化行動——中國國家自主貢獻》文件中，碳稅也是如此，而碳排放權交易、碳匯、碳捕集和封存等工具，則被凸顯和強化。作為全球最重要的碳定價機制，碳稅和碳排放權交易體系都是減少溫室氣體排放的重要工具。那么，我國為何對碳排放權交易“情有獨鐘”呢？

 

第一，碳排放權交易與碳稅存在替代和互補機制。碳排放權交易與碳稅在流量控制環(huán)節(jié)通過減少碳排放產生替代與互補效應，碳匯、碳捕集和封存等工具與碳稅在存量控制環(huán)節(jié)通過降低碳含量產生替代與互補效應。征收碳稅的實質是，通過環(huán)境產權的界定和再分配，將“負外部性”問題“內部化”——私人成本“逼近”社會成本，迫使納稅主體采用先進節(jié)能技術，淘汰落后產能，進而達到碳減排的目的。但問題是，在具體的實踐路徑和政策工具選擇上，卻忽略了碳稅自身的局限性以及碳排放權交易等替代和互補機制因素。

 

碳排放權交易作為碳稅的主要替代工具，“健全碳排放權市場交易制度”已寫入黨的二十大報告。黨的二十屆三中全會《決定》進一步指出，“健全碳市場交易制度、溫室氣體自愿減排交易制度”。至于碳排放權交易與碳稅何者更優(yōu)？一般認為，前者優(yōu)于后者，因為前者，“有錢不一定排得起”（價格由可供交易的排放權指標和需求量決定），“有錢不一定能排”（不一定買到排放權指標）；而后者，“有錢就一定能排”。

 

第二，碳稅對我國現(xiàn)階段經濟政策掣肘。我國當前階段的經濟政策必須將發(fā)展經濟放在首要位置。縱觀世界各經濟發(fā)達體，只有當它們的GDP年增長率下降到4%以下的時候，才會實現(xiàn)碳排放總量的凈下降?？梢?，開征碳稅會提高我國產品的生產成本，影響到我國出口產品的國際競爭力，不利于當前我國的經濟發(fā)展。

 

第三，建立碳稅制度需以充分完善的能源價格形成機制做支撐。目前，我國主要由市場決定價格的能源價格形成機制還存在堵點卡點，能源價格還缺乏彈性和靈活性，還不能真實反映市場供求關系。在這種情況下，適應于市場定價機制的碳稅制度極易被“看得見的手”對沖，碳稅經濟效應大打折扣。而碳排放權交易制度就不存在這一問題。

 

第四，建立碳稅制度有賴于我國現(xiàn)行稅制結構的優(yōu)化調整。根據(jù)國際慣例，在稅制結構設計中，為了達到同一政策目標而對同一稅基設置不同稅種的做法是不妥當?shù)?，屬?ldquo;重復征稅”行為。眾所周知，我國現(xiàn)行的資源稅、消費稅和燃油稅均包含了“碳排放”因素，這就有賴于我國現(xiàn)行稅制結構的優(yōu)化調整，排除功能交叉重疊和重復征稅因素。由此引出的一個重要話題是，即使將來我國確有必要建立碳稅制度，也宜采用對相關稅種進行“改造”的方式，將其中的“碳排放”因素與“碳稅”掛起鉤來，這既可起到穩(wěn)定稅負和碳稅中性“一石二鳥”的效果，又有國際經驗可借鑒（歐洲碳稅的經驗和做法）。

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作者 | 民建湖南省財政與金融委員會委員 楊孟著